《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）發布實施以來，我國各級政府、部門和機構圍繞化解產能過剩采取了一系列的政策措施，取得了積極成效。例如，2014年，我國共計拆除淘汰落后煉鋼產能3110萬噸，不僅超額完成了2014年政府工作報告提出的指標任務，還提前一年完成了“十二五”鋼鐵等重點行業淘汰落后任務。

　　與此同時，部分地區和領域在執行政策的過程中也出現了精準調控不足、簡單化、一刀切的現象。鋼鐵產業作為典型的產能過剩行業，今后化解過剩產能的任務還很重。

　　按照日前工信部提出的《鋼鐵工業轉型發展行動計劃（2015年~2017年）》，目標是在未來3年進一步緩解產能過剩矛盾，壓縮8000萬噸鋼鐵產能。因此，如何精準貫徹化解產能過剩政策，在化解過剩產能的同時促進產業轉型升級，應當成為今后努力的重中之重。

調控政策行業內差別化不突出

　　金融信貸是宏觀調控的重要手段，也是推進化解產能嚴重過剩矛盾的關鍵政策工具。筆者以此為例來加以說明。作為落實41號文的重要舉措，銀監會2014年發布的《支持產業結構調整和化解產能過剩的指導意見》提出了明確差別化信貸標準、踐行綠色信貸、支持產業結構優化調整等措施。然而，在政策執行過程中，部分機構主要體現了產能過剩行業和非過剩行業的差別化，而忽視了在產能過剩行業內不同企業的差別化，一定程度上削弱了政策效應。

　　41號文發布以來，重點統計鋼鐵企業銀行貸款余額從13467萬元下降到13335萬元，考慮統計范圍變化因素，折算成可比口徑，貸款規模下降了約5%。而同期金融機構人民幣貸款余額則增加了11.4萬億元，增幅達到16.2%。相比而言，鋼鐵行業信貸融資受到了很大限制。

　　客觀而言，鋼鐵行業作為產能嚴重過剩行業，理應從信貸上加強調控，以防范金融風險。但從調研情況看，鋼鐵企業普遍反映金融機構談鋼色變，不斷收緊信貸，一些產品升級、節能減排項目也很難獲得支持。融資難、融資貴幾乎成為行業內所有企業的共性問題。2014年，重點統計鋼鐵企業財務費用938.3億元，同比增加了160.1億元，增幅達到20.6%；與此形成鮮明對比的是，全行業利潤總額304.4億元，銷售利潤率僅0.85%，其中主營業務利潤只有81.8億元，還不到財務費用的10%。可以看出，在鐵礦石全年價格大幅下降50%的情況下，鋼鐵企業仍然只有微薄的利潤，除了鋼價下跌外，財務費用的大幅增加是重要因素。

政策效應不足 債務風險積累增加

　　信貸政策行業內差別化程度不強導致了政策效應不足，不利于化解產能過剩和產業轉型升級。一是行業內企業總體上面臨相似的信貸環境，彼此境遇區別不大，政策調控作用不強，落后、過剩產能難以有效退出。二是條件好、積極推進結構調整的優勢企業得不到充分金融支持，產業轉型升級的步伐放緩。同樣，這種情況在其他領域政策的執行中也有不同程度的體現，形成了優不勝、劣不汰的局面。

　　在普遍嚴控信貸的情況下，鋼鐵行業債務風險快速積累，企業資金鏈風險加大，應收、應付賬款均出現明顯上升，少數企業已因資金鏈斷裂而停產。41號文發布以來，重點統計鋼鐵企業應收、應付賬款合計由5250億元增加到5818億元，增幅為10.8%。其中，應收賬款由1127億元增加到1327億元，增幅為17.8%。要看到，在產量規模幾乎沒有擴大的情況下，此增速明顯過快，說明鋼鐵行業債務風險正在快速積累。不僅如此，鋼鐵上市公司平均流動比、速動比分別僅為0.69和0.19，遠低于正常水平，鋼鐵企業償債能力已經處于風險邊緣。

適應新形勢 提高政策精準度

　　化解產能嚴重過剩矛盾是一項復雜的系統工程，要綜合運用法律、經濟以及必要的宏觀調控手段，加強政策協調，形成化解產能嚴重過剩矛盾、引導產業健康發展的合力。因此，在化解產能過剩矛盾的過程中，必須認清產能過剩的新形勢、新要求，發揮各項政策的杠桿和引導作用，區別對待產能過剩行業的不同企業，更加強調各項政策調控的精準度，切莫對全行業搞“一刀切”。

　　貫徹執行政策要把握產能過剩的階段性轉換特征。縱觀化解產能過剩矛盾工作，大體上可分為兩個階段。第一階段的重點是處理歷史遺留問題，防范系統性風險，主要任務是清理整頓違規項目，加強生產經營規范，加快淘汰落后，推動關鍵環節的簡政放權等；第二階段的重點是優化提升消費，加強宏觀調控，主要任務是升級標準規范，推進企業轉型，促進產能轉移、退出，進一步清理體制機制障礙，構建化解和防范產能過剩的長效機制。當前化解產能過剩工作總體處于由第一階段向第二階段過渡進程中。因此，在今后一個時期，貫徹執行化解產能過剩各項政策的應緊密結合消費升級、企業轉型的需要，特別是重點關注市場需求由排浪式向個性化轉變的新情況。

　　貫徹執行政策要有更寬闊的國際化視野。自提出化解產能過剩矛盾以來，我國對外開放、外交策略、“走出去”發展以及國際形勢等出現了重大變化：上海自貿區取得實質性進展，“一帶一路”步入實施階段，美國經濟強勢復蘇，德國工業4.0加快推進，國際大宗商品價格下降。鋼鐵、電解鋁、船舶等產能過剩行業是全球性產業，貫徹執行化解產能過剩各項政策必須密切結合全球經濟格局、資源價格、產業調整、技術進步、投資貿易、供需態勢等發展變化，適時調整方向、力度和節奏。

　　借鑒國際經驗發揮金融政策作用。日本、韓國和歐美國家在鋼鐵產業調整期均十分重視金融政策作用。如歐共體當時對企業壓減產能、產品升級、實施新技術開發研究和技術改造等予以資金支持；日本協調金融機構對企業減少或轉移設備能力，升級環保設備，發展前沿技術、基礎研究給予融資方面的大力支持，并對重大項目撥付政府補助金；美國調整金融政策，以提高優勢鋼鐵企業融資能力，推動企業實施現代化改造，提高生產效率，支持資助企業、科技機構開展重大基礎研究、先進技術裝備應用和科研人員培訓等。

　　推進企業生產經營規范是化解產能過剩的重要工作，也是其他配套政策的基礎，目前取得了積極進展。因此，建議相關部門、機構貫徹執行政策時將此作為重要參考，對合規企業名單中具有較強創新能力、綜合競爭力、效益較好的優勢企業，給予傾斜。

　　同時，建議政策能夠支持企業轉型升級投資項目，主要包括提升產品質量、升級品種結構項目，延伸產業鏈條、實施專業化生產項目，環保節能改造項目，兩化深度融合項目，產業重大技術創新項目，貫徹“一帶一路”戰略“走出去”發展項目，兼并重組優化產業組織結構項目等。